Introduzione

Quest'annuario sulla politica estera dell'Italia è il frutto di una collaborazione scientifica ed editoriale tra l'Istituto Affari Internazionali (IAI) di Roma e l'Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI) di Milano. Il volume nasce da due distinte tradizioni: quella dell'annuario "L'Italia nella politica internazionale", pubblicato dallo IAI dal 1972 al 1994, e quella dell'"Annuario di politica internazionale" e del "Rapporto sullo Stato del Sistema Internazionale", curati dall'ISPI rispettivamente fra il 1935 e il 1973 e fra il 1992 e il 1996. Le due serie editoriali avevano un differente fuoco tematico: mentre gli annuari dell'ISPI miravano ad offrire un'analisi globale delle relazioni internazionali, quello dello IAI si concentrava sull'evoluzione della politica estera dell'Italia. Queste due esperienze pluriennali confluiscono oggi in un volume che è incentrato sull'esame e la valutazione della politica internazionale dell'Italia, ma ospita nel contempo contributi che, pur facendo riferimento agli interessi e alle posizioni dell'Italia, trattano ampiamente anche della dimensione europea e internazionale degli eventi esaminati.

Il volume si riferisce al 1999, anno che, con la discussa campagna aerea della Nato contro la Jugoslavia, ha chiuso un secolo contraddistinto da ripetuti e profondi sconvolgimenti degli assetti internazionali, l'ultimo dei quali, verificatosi con la caduta del muro di Berlino nel 1989, ha aperto una fase di crescente globalizzazione, di generale crisi delle regole e di accentuata instabilità in vaste aree del pianeta. Anche dal quadro d'insieme offerto dai vari capitoli del volume emerge come le relazioni internazionali siano sempre più dominate dall'avanzare impetuoso dei processi di interdipendenza e di internazionalizzazione. A ciò non corrisponde però un parallelo adeguamento delle strutture politiche di governo, che rischiano così di veder compromessa non solo la loro efficacia, ma la loro stessa legittimità. Data questa fondamentale discrepanza, non sorprende che la globalizzazione dell'economia e l'intervento internazionale per la gestione delle crisi politiche siano al centro del dibattito mondiale e divengano spesso fonte di contrasti e dispute fra gli stessi paesi occidentali. Questi ultimi, malgrado alcune cooptazioni e progetti di allargamento, faticano a mettere a punto una strategia coerente di riforma delle strutture che regolano le relazioni internazionali.

La prima sezione del volume fornisce una valutazione complessiva di queste nuove tendenze in atto nel sistema internazionale, mettendo in luce la difficoltà di spiegarle facendo ricorso ai vecchi apparati concettuali e la formidabile sfida che esse rappresentano per leadership politiche abituate ad agire in un contesto relativamente semplice e lineare come quello della Guerra Fredda. È in questa complessità che anche l'Italia si trova a elaborare le linee della sua politica estera, dovendo necessariamente fare i conti con i dilemmi propri di un sistema internazionale che ha perso alcuni parametri di riferimento - senza acquistarne stabilmente di nuovi - e la cui struttura di potere, pur largamente dominata dagli Usa, appare tuttavia anch'essa in via di trasformazione.

Le sezioni successive dell'annuario esaminano le problematiche che più direttamente hanno formato l'oggetto della politica estera dell'Italia nel 1999 o ne hanno contribuito a definire i lineamenti.

Il nocciolo di tale politica, quale emerge anche dalla disamina dei suoi sviluppi nell'anno in questione, sta nella promozione di iniziative che assicurino la stabile partecipazione dell'Italia al gruppo dei paesi che sono alla guida dei rapporti internazionali, e nel parallelo sforzo volto a evitare che si ricreino club decisionali esclusivi. Di qui l'importanza che negli ultimi anni è venuto assumendo per l'Italia l'impegno per una riforma dell'Onu che non sfoci nella consacrazione di nuovi direttori internazionali, ma allarghi, al contrario, la possibilità di partecipazione degli stati al governo dei processi mondiali. A questo aspetto, tra i più caratterizzanti della politica estera italiana, è dedicato uno specifico capitolo nella seconda sezione del volume, nella quale vengono trattati anche i più recenti sviluppi del diritto internazionale. Come evidenziano gli altri due capitoli della sezione, l'Italia ha di recente condotto varie iniziative nel campo del diritto internazionale, volte per lo più a rafforzare gli strumenti per la promozione dei diritti umani e la repressione dei crimini internazionali.

La maggiore ampiezza della proiezione internazionale dell'Italia rispetto al passato si rispecchia anche nel più intenso impegno del Presidente del Consiglio, accanto al ministro degli Esteri, nella gestione delle relazioni internazionali, nonché nelle crescenti ramificazioni internazionali dell'attività di ogni dicastero, a cominciare da quelli economici. Ciò risulta evidente dall'analisi dei diversi settori della politica estera svolta nei vari capitoli dell'annuario. Si è voluto pertanto dedicare una sezione specifica del volume all'esame delle recenti iniziative di riforma degli organismi e degli strumenti della politica estera italiana – a cominciare da quella, fondamentale, dello stesso ministero degli Esteri (Mae) – nella convinzione che dal loro esito dipenda in notevole misura la concreta possibilità per l'Italia di sviluppare un'azione internazionale all'altezza delle sue ambizioni. Il primo capitolo della sezione, oltre a esaminare il nuovo assetto del Mae, ricostruisce l'abortito tentativo di revisione costituzionale dei poteri in materia di politica estera e di sicurezza, che per qualche tempo aveva suscitato notevole interesse e non poche aspettative. Nei capitoli successivi vengono esaminati i cambiamenti introdotti dal governo nelle politiche e negli strumenti relativi ad alcuni settori di vitale importanza per l'azione internazionale dell'Italia: il sostegno della presenza economica all'estero; la gestione dei flussi migratori; il modello di difesa e la riforma delle forze armate. Queste innovazioni appaiono promettenti in quanto mirano a rispondere alle nuove esigenze poste dalle trasformazioni del quadro internazionale. Resta da vedere, tuttavia, se esse confluiranno alla fine in un disegno complessivo e coerente di riforma dei meccanismi della politica estera.

Due sezioni del volume trattano dei vari aspetti della politica europea dell'Italia, inquadrandoli nel contesto delle novità, alcune assai rilevanti, che si sono verificate nel processo di integrazione europea. Il 1999 è stato il primo anno dell'euro, la moneta unica europea, su cui si sono appuntati tante speranze e timori, ma anche il primo anno in cui è stato messo alla prova il Patto di stabilità e di crescita, che fissa i criteri per il coordinamento delle politiche di bilancio europee, imponendo una precisa disciplina fiscale. Il volume rivolge pertanto una speciale attenzione agli sviluppi del processo di unificazione economica e monetaria nell'ambito dell'Unione europea (UE), esaminando, in particolare, le sue implicazioni di lungo periodo sia per l'Europa nel suo complesso che per l'Italia. Quest'ultima, con l'adesione alla moneta unica, si trova a dover far fronte a una serie di sfide derivanti dai crescenti vincoli esterni cui è sottoposta; vincoli che tendono inevitabilmente ad estendersi anche alla politica di bilancio, un settore di cruciale importanza per lo sviluppo delle economie e delle società dei vari paesi dell'Unione. Una sezione specifica dell'annuario è dedicata proprio al nesso tra integrazione monetaria e coordinamento delle politiche di bilancio e alla conseguente riduzione degli spazi di manovra dei governi nazionali in campo economico, un fenomeno di straordinaria portata, di cui si potranno misurare appieno gli effetti solo negli anni a venire, ma che già adesso è materia di acceso dibattito all'interno dei singoli paesi.

Nel 1999 si sono verificati consistenti sviluppi anche in altri settori dell'UE: dalla Politica estera e di sicurezza comune (Pesc), che ora fa capo ad un Alto rappresentante e ha cominciato a costruirsi propri strumenti di intervento anche di tipo militare, all'avvio della comunitarizzazione del Terzo pilastro dell'Unione (giustizia e affari interni), cui si accompagna un rafforzato ruolo della Corte di giustizia europea; dalle nuove aperture in direzione di un allargamento dell'Unione verso Est alla ripresa di un intenso confronto sulle riforme istituzionali, stimolato, oltre che dalla prospettiva dell'allargamento, anche dalle traumatiche dimissioni della Commissione europea diretta da Jacques Santer, peraltro rapidamente sostituita da un nuovo esecutivo, guidato da Romano Prodi, che ha significativamente messo al centro del suo programma la riforma della sua organizzazione interna e dei suoi metodi di lavoro. Il volume esamina l'evoluzione di questi e altri settori centrali dell'attività dell'Unione europea - come il bilancio comunitario e la politica agricola - mettendone in rilievo i principali elementi di novità, ma anche i punti di debolezza e le contraddizioni. Nel condurre quest'analisi si è fatto costante riferimento ai punti di vista e alle posizioni che l'Italia è venuta elaborando specialmente in occasione dei numerosi vertici ed incontri ad alto livello che si sono svolti durante l'anno nell'ambito dell'Unione europea. Ma si è cercato anche di offrire un quadro aggiornato dei problemi strutturali che l'Unione è impegnata ad affrontare in questa fase così incerta, ma anche ricca di potenzialità, della sua storia.

Nel corso del 1999 si sono avuti anche alcuni importanti momenti di verifica dello stato e delle prospettive di sviluppo dei rapporti transatlantici. Americani ed europei hanno intensificato il confronto, in particolare, sulla cooperazione in materia di sicurezza e difesa – anche alla luce dell'esperienza del Kosovo – e su alcuni capitoli del loro variegato e complesso contenzioso commerciale. Per quanto riguarda il primo aspetto, l'evento centrale dell'anno è stato il vertice Nato di Washington che ha varato, fra l'altro, il nuovo Concetto strategico dell'alleanza. Nel capitolo dedicato alla dimensione politica dei rapporti euroatlantici sono illustrate le modalità con cui l'Italia ha partecipato al dibattito sull'agenda del vertice di Washington, nonché i principali interessi e le istanze che si è sforzata di far valere in sede atlantica. Viene inoltre esaminata l'evoluzione degli specifici rapporti tra Italia e Usa alla luce di alcuni episodi chiave, come il processo per la strage del Cermis e la conseguente riapertura del dibattito sulle basi americane, le divergenze sulla politica verso l'Iraq e sulla questione curda in Turchia, la cooperazione sviluppatasi tra i due governi in occasione del conflitto del Kosovo. Il successivo capitolo affronta la tematica delle dispute commerciali transatlantiche, soffermandosi sulle proposte elaborate dall'Italia in vista di una loro composizione e, più in generale, sulle prospettive di rilancio del processo di liberalizzazione commerciale a livello mondiale.

Nelle altre sezioni del volume si è dato largo spazio innanzitutto all'analisi degli eventi che hanno messo alla prova l'efficacia e la capacità di risposta della politica estera italiana ai mutamenti dello scenario internazionale.

Un'ampia sezione è dedicata al conflitto del Kosovo, l'evento che, più di ogni altro, ha richiesto all'Italia una mobilitazione straordinaria - senza precedenti negli ultimi decenni - di energie e risorse a vari livelli – umanitario, diplomatico, economico, militare - suscitando nel paese un vasto e appassionato dibattito. Nel ricostruire la drammatica vicenda kosovara, si è cercato non solo di illustrare il retroterra generale e le motivazioni specifiche delle scelte compiute dall'Italia, ma anche di individuare le lezioni a più lungo termine che da questa complessa e sofferta vicenda possono essere tratte per i futuri sviluppi della politica estera del paese. La partecipazione alla campagna militare della Nato e il parallelo sforzo di assistenza ai profughi sono stati, d'altronde, parte di un impegno a più vasto raggio che l'Italia ha dispiegato nel 1999 per la stabilizzazione dei Balcani, nel quale rientrano una serie di iniziative che coinvolgono gran parte dell'area ex jugoslava e l'Albania. Nel volume si dà conto anche di queste iniziative, mettendo in luce come esse costituiscano la conferma della volontà del governo di sviluppare una strategia complessiva verso l'Europa sud-orientale.

Se la politica europea, quella atlantica e quella balcanica sono all'apice dello sforzo di proiezione internazionale dell'Italia, rilevanti impegni sono stati assunti anche verso la Turchia, il Medio Oriente e il Mediterraneo.

A cavallo tra il 1998 e il 1999 l'Italia si è trovata a gestire, questa volta in prima persona, un delicato caso internazionale che ha avuto complessi risvolti non solo politici, ma anche giuridici ed economici: quello che è scaturito dall'arrivo a Roma di Abdullah Öcalan, leader del principale partito indipendentista curdo della Turchia. Sottoposto a una notevole pressione da parte americana e privo di una concreta solidarietà europea, il governo ha seguito una linea che, pur tra incertezze e successive messe a punto, ha mirato a conciliare il rispetto del diritto internazionale e l'azione per una risoluzione della questione curda con l'impegno nella lotta al terrorismo e il mantenimento di rapporti di cooperazione con la Turchia. Nel volume si è dato notevole risalto a questa vicenda, non solo in considerazione dell'intenso confronto politico che ha suscitato all'interno del paese, ma anche perché essa ha coinvolto alcuni aspetti centrali della nostra politica estera: dalla dialettica tra governo, parlamento e opinione pubblica all'atteggiamento verso le rivendicazioni delle minoranze nazionali, dai rapporti con i partner europei a quelli con gli Usa. Sotto questo rispetto, l'episodio Öcalan costituisce un importante caso studio per chi voglia indagare i meccanismi e le dinamiche della politica estera italiana.

Pur restando prioritaria per l'Italia, come si è detto, la partecipazione ai principali contesti decisionali, un impegno e risorse crescenti sono state dedicati alle politiche regionali, nel tentativo anche di collegare più organicamente lo sviluppo dei rapporti politici con quello dei rapporti economici. È questo il tema centrale, accanto al caso Öcalan, della sezione conclusiva dell'annuario. Particolare risalto viene dato alle politiche mediterranee e alle azioni diplomatiche intraprese verso gli stati "problematici" (Iran, Iraq e Libia). La revisione in atto della politica occidentale verso tali stati è anche frutto di queste sollecitazioni italiane. Si registrano inoltre una serie di nuove iniziative dirette ad accrescere i legami con altre aree verso cui si è venuto consolidando un interesse nazionale. Rientrano in questo contesto gli sforzi intrapresi dall'Italia per rafforzare la sua azione in Africa, America Latina e Asia, le cui caratteristiche e prospettive sono oggetto dei capitoli finali del volume.

Con le sue informazioni e analisi, l'annuario si presenta come un utile strumento per chiunque voglia seguire le vicende della politica estera e i processi di internazionalizzazione in cui oggi, direttamente o indirettamente, siamo tutti coinvolti, anche quando non ce ne avvediamo. Nell'inviare alla stampa il volume, ci auguriamo di aver avviato una serie destinata a durare nel tempo, diventando una fonte di primaria importanza per la conoscenza e l'interpretazione dei fatti internazionali. Intanto, il ringraziamento dei due Istituti va alla casa editrice Il Mulino, che ha subito colto la novità e le possibilità di sviluppo di quest'iniziativa, e alle due fondazioni che hanno reso possibile l'uscita del volume: la Compagnia di San Paolo di Torino e la Fondazione Cariplo di Milano.